北京大学教授称我国尚缺行政程序法

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北京大学法学院教授姜明安

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( \" Q& i$ E6 f7 d* w' ]　　2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议，委员们表决通过《公务员法（草案）》。资料图片
" n2 ^! c9 Q$ c, V: a" h　　我国宪法规定，中华人民共和国年满十八周岁的公民，有选举权和被选举权。中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由，人身自由不受侵犯，人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律的保护。中华人民共和国公民有劳动的权利和义务，有休息的权利，有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。
1 J6 r9 Q8 x3 h; P3 p5 J! T　　公民这些权利的实现，都离不开行政法。宪法的很多具体制度，都要靠行政法来落实。没有行政法，宪法在一定意义上就是一纸空文。
# U+ m+ A3 r" Q. K* Y- s7 a/ V& y　　对话人物
　　姜明安 中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授，参与起草《公务员法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政许可法》《行政复议法》《立法法》等重要法律，参与一百多部法律、行政法规和规章的立法咨询、论证工作
　　1地位
! U8 ]9 t  Y$ i. @4 T5 H: T# Z  ^5 o　　现代重要法律保障宪法实施
　　新京报：行政法在整个国家的法律体系中处于什么地位，怎么评价它的重要性？
0 d7 a8 J: |2 q1 l7 ?　　姜明安：有人曾这样划分法制时代：古代社会是刑法的时代，刑法在整个法律体系中占主导地位，法的功能主要是治民，维持统治秩序；近代社会是民商法的时代，法的功能主要是调整社会经济关系，维持市场经济秩序；现代社会是行政法的时代，行政法在整个法律体系中占重要地位，法的功能主要是规范公权力和保护公民、法人和其他组织的权利，维护民主政治和市场经济秩序。
& I1 _- F, k5 e7 e　　新京报：为什么现代社会是行政法的时代？
3 |0 K; c. \0 t6 t7 }! T5 r　　姜明安：首先从法的数量上看，行政法在整个法律体系中所占比重最大。至于数以千计和数以万计的行政法规和行政规章，则更是90%以上属于行政法。
　　另外，从法的功能上讲，行政法主要是规范公权力和保护人权的。一个国家是否先进，是否强盛，主要看两个方面：一是是否以人为本，二是政府是否依法行政。市场规则制定得再好，如果政府腐败、无能，整个国家不可能发展。近代以后我们中国落后，主要原因就是政府腐败。改革开放前，我们国家走了很多弯路，也是因为公权力不受约束。
# y2 t# z5 A2 I) P8 @0 g1 O　　新京报：很多人对此的理解主要是宪法的缺失。
  o+ Y; o# T! A1 Y# M2 m　　姜明安：宪法是国家的母法，宪法的很多具体制度，都要靠行政法来落实。比如宪法规定了公民申诉、控告检举权和权益受政府侵害有获得国家赔偿的权利，但如果没有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，公民这些权利就难以实现。行政法是活的宪法，是动态的宪法。没有行政法，宪法在一定意义上就是一纸空文。我们国家改革开放三十年来取得的伟大进步，与行政法的发展是密不可分的。
* a1 Y& Q& |: |6 H1 X　　2 现状
* U% ^* b* h) q& p# O& W　　框架已经搭建 体系初步形成
& c) l' J3 |( S7 X( }# f　　新京报：行政法的体系主要包括哪些内容，目前立法到了什么阶段？
　　姜明安：行政法主要包括三大板块，第一大板块是行政组织法，第二大板块是行政行为法，第三大板块是行政法制监督、救济和责任法。
　　新京报：分别又包括哪些内容？
4 C$ d* a) w. X: I' @! V3 X" Y　　姜明安：行政组织法包括：行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面，已有了国务院组织法，还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。行政编制法和公务员法方面，应该说比较完善了。
　　新京报：行政行为法包括哪些内容？
' A; W% O6 D- D　　姜明安：行政行为法包括行政实体法和行政程序法。行政实体法主要是指部门行政法。
　　行政行为程序法是最重要的，包括一般行政程序法(行政程序法典)和行政程序单行法。
　　行政程序单行法已有行政处罚法和行政许可法，行政强制法今年即将出台(已经三审)。
　　新京报：行政监督、救济、责任法包括哪些内容？
　　姜明安：首先是行政诉讼法，老百姓对行政行为不服，可以去法院告政府，这是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑；还有行政监察法，去年刚刚完成修订；还有行政复议法、国家赔偿法、审计法等。目前我国这部分法律制定的最为健全，接下来主要是修改和完善工作。
- ]' G, r, I# H7 y　　新京报：行政法的立法工作总体上进行到了什么阶段？
　　姜明安：三大块框架已经搭建起来了，行政法的法律体系初步形成。但是，还有很多工作要做，如各种政府机关组织法、政府信息公开还只是条例，财产申报还只是文件，行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法、行政给付法都有待制订。
　　3 变迁 民不服可告官 官伤民须赔偿
+ x. L, W" R# h8 N2 L' a　　1989年，第七届全国人大第二次会议通过《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度。促进了行政机关依法执法，增强了公民的权利意识和民主法治观念。
　　新京报：我们国家的行政法治发展经历了怎样的变迁？
　　姜明安：1949年至1957年，是行政法的初创时期。当时虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度，但公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为。
　　1957年至1978年，是行政法发展缓慢、徘徊、停滞和倒退的时期。
　　新京报：改革开放后，中国的行政法立法是不是发展很快？
　　姜明安：是的，1978年至1989年，是行政法治重建和走向发展的时期。
- S. K" L$ j" B& A$ ?$ Q# n　　1989年至今，是行政法快速发展和模式转型时期。包括在行政管理领域确立依法行政原则，最典型的是1996年的《行政处罚法》和2003年的《行政许可法》，两部法律规定的各项行政程序制度：如告知和说明理由制度，听取当事人陈述、申辩和听证制度等，具有重要意义。
　　新京报：这里面哪些立法事件具有特别重要的意义？
- S) e( }. o5 S3 a; c0 W8 q　　姜明安：1989年，第七届全国人大第二次会议通过《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度，对推动我国的法治起了重大作用。上世纪八十年代，法律的实际运作仍然是只允许“官告民”，而不允许“民告官”。直到《行政诉讼法》出台，“民告官”制度得以确立和发展，促进了行政机关依法执法，增强了公民的权利意识和民主法治观念。
$ U) A; [/ y4 I1 N, T　　此外，1994年《国家赔偿法》的出台，意义重大。长期以来，我们一直认为，人民政府不会侵犯公民权益，即使有侵犯情形发生，也是公职人员的过错，不是政府和国家的过错。直到上世纪九十年代，市场经济体制的建立和国民权利意识的增强，人们才越来越感到政府和国家行为对公民权益可能的威胁。
* d) ?( N/ {* Q1 M: b* p　　4 未来
9 Z3 d2 q' N- U+ r$ t+ w　　行政程序立法迫切需要制定
　　目前处罚法和许可法都规定了听证，但各有各的一套，如果有一部行政程序法，集中规定听证制度，所有行政行为中听证的问题就全部解决了
( Z9 Q& T  z4 r　　新京报：你一直呼吁制定一部专门的行政程序法，这是不是未来行政立法方面最重要的一件事？
1 t' Q# Z" H* j8 D4 U; R* I　　姜明安：对，我觉得这是行政立法的重中之重。
　　新京报：为什么？
+ {3 r7 |) S; N9 g　　姜明安：人们关注民法比较多，认为是市场经济发展所必需的，对行政程序法立法的意义讨论却较少。其实，行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义，而且对于民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法所不及的更深远的意义。
; F' I6 g: E1 ^7 {　　新京报：为什么对民主政治建设的意义比民法还重要？
: ~  o7 b2 E( h8 t( ^$ B- I; A5 }　　姜明安：一场球赛，不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则，而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则，该球赛将无法进行。同样，在市场竞争中，不仅要有规范作为竞争者的市场主体的规则，而且要有规范作为裁判者的政府的规则。
　　公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度等。
　　新京报：一部专门的行政程序法可以解决这些问题？
: `  i, F/ u, q8 @7 i　　姜明安：对，比如目前处罚法和许可法都规定了听证，但各有各的一套，如果有一部行政程序法，集中规定听证制度，所有行政行为中听证的问题就全部解决了。
  V- B  i0 x; C　　行政程序法将规定政府机关和政府机关工作人员作出行政行为，事前要听取相对人的意见，事中要遵循公开、公正、公平的程序规则，事后要接受司法审查。不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法律提供的主要是事后的救济和保障。
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