专家称行政强制法草案经5次审议通过可能性极大

卢住

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4 {: @& t% `" Y& ?( R　　昨天，全国人大常委会第五次审议《行政强制法(草案)》，如果从1988年国务院启动《行政强制执行条例》的起草工作算起，这部《行政强制法》的起草已经历时23年了，这部与民众利益攸关的法律为何迟迟不能通过？
# r2 ]& E* c3 a* ]% J4 g/ M　　这在中国立法史上是罕见的，从23年漫漫立法长路中，可以看出《行政强制法》出台后对社会产生的影响。
　　参与起草该草案的专家、北京大学法学院教授姜明安昨天接受法晚记者采访时透露，这次通过的可能性极大，“因为许多问题基本达成共识”。
6 y& }) U1 \  P　　一审二审
　　下决心二审通过但仍旧“遇阻”
　　立法机关、部分全国人大代表和专家、学者经过6年多的艰难研讨，《行政强制法(草案)》终于在2005年12月24日全国人大常委会会议上揭开了神秘的面纱，但很快“败下阵”来。
　　在2007年全国人大常委会的立法计划里写道：“其中条件成熟的，争取年内通过。”《行政强制法(草案)》就位列其中。
- P: h" p3 h7 a/ F8 b　　2007年10月，全国人大常委会二审《行政强制法(草案)》，全国人大代表李力发言表示，城市管理难度大、成本高，如果仅规定不得扣押物品、工具的话，可能小商贩躲都不躲了。
6 m& k/ r4 t1 e　　表决通过的步伐仍旧遇阻。
　　三审
) F$ B0 {# a% m7 M　　审议前俩月学界行政部门京郊“座谈”
+ _0 |8 r9 @+ r! ]9 K8 y　　2009年6月11日，行政法学专家应松年、姜明安等，与公安、建设、规划等各有关部门代表，聚集在京郊，开会讨论第三稿的修改意见，而此时距第三次审议时间还有两个月。
　　姜明安回忆，这次会议中意见仍然比较分散：学者和学术机构强调的是防止行政强制权力过“滥”过“乱”，要求严格按照法定程序反对片面追求效率。
, ~- }4 S& J% J, D* ]　　而行政机关则有自己的诉求，比如公安部方面提出，二审稿中行政强制的对象仅仅限于人身和财产，范围太窄，无法将强进住宅、强行驱散、强制带离等强制措施包括进来。
　　国家工商总局则提出，应该赋予工商行政机关在查处传销时可以冻结账户的权力。
  I$ q" L: z& \4 S, Q　　在一片叫好声中不幸“夭折”
　　两个月后，全国人大常委会第三次审议了《行政强制法(草案)》。
　　按我国立法程序，一条法律草案走完全国人大常委会的“三审”程序，往往是到了交付表决通过的临界点，在特殊情况下，个别法律草案只需要走完“两读”就能上会表决。
　　参与讨论的委员、代表显然也意识到这一点，但遗憾的是三审时《行政强制法(草案)》在一片叫好声中，还是不幸“夭折”。
! B! s# `7 d+ i2 f( o6 K# q　　行政法学家应松年表示，一部法律审议三次都通不过的，确实不多。
　　《行政强制法》的立法过程
- {; J- u- m( ^0 U& a　　1988年 国务院启动《行政强制执行条例》的起草
　　1996年 行政立法组启动《行政强制法》的立法研究和试拟稿的起草
　　1999年 全国人大法工委启动《行政强制法》的起草
　　2005年 十届全国人大常委会第19次会议初审
. V4 Z7 K* f7 ^7 z. y1 T　　2007年 十届全国人大常委会第30次会议二审
- _3 a, m$ y# I8 Q5 x( r- F( c　　2009年 十一届全国人大常委会第10次会议三审
　　2011年4月 十一届全国人大常委会第20次会议四审
　　2011年6月 十一届全国人大常委会第20次会议五审
9 k3 O/ f% u# H- [; S　　四审
　　徘徊在“死亡线”又被拉回来
　　今年4月底，《行政强制法(草案)》在第三次审议结束两年之后，全国人大常委会进行了第四次审议。
　　一些媒体在审议之前将《行政强制法(草案)》的四审解读为全国人大把即将进入废止程序的法律重新激活。根据《立法法》的规定，法律草案“经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的”，将成为废案，终止审议。
　　该法律草案此前分别于2005年12月，2007年10月和2009年8月三次接受审议。因此有的专家判断，二审和三审更多是为了接续草案的“审议时效”，那2011年4月的审议可能也差不多是这个意思。
1 q" p% |. ?9 W- Y2 A8 M4 [% ^  K# j) d　　今年4月通过法晚提修改建议
% ^: M5 N. l7 P+ A# Z' w3 I　　实际上，专家认为，这是近几年来，拆迁、城管等行政强制行为所引发的案件开始逐渐增多，《行政强制法》才重新被提上立法日程。
6 k! ^6 d5 c. l7 Z6 j6 \& S; ]　　“没有法律的控制、制约，城管制度出了很多问题。”姜明安感慨，“《行政强制法》能够赋予城管必要的权力，同时又能防止权力的滥用，对暴力执法行为予以追究。”
, O, h* N6 i$ X9 p, k( h　　今年4月，在获悉了四审的草案内容后，姜明安教授专门给《法制晚报》发来对《行政强制法》(四审草案)的修改建议，对草案作出了4处修改建议。
　　特别是对拆除违法建筑方面，姜明安教授认为应当增加“当事人对限期拆除公告有异议的，可以申请行政复议或提起行政诉讼”。
9 r9 s' ~! x+ c　　对于一部四审的法律草案，专家们仍在不停地精益求精，主要是为了寻求各方利益的平衡。
  Q0 `$ c- n( l' K　　五审
　　基本已达成共识有望获通过
　　据介绍，行政强制立法的指导思想有两个方面，一方面是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；另一方面是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　“《行政强制法》涉及行政机关和司法机关的权力调整重构，也会影响执法部门和执法者现有的利益，因此必然会遇到各种有形或者无形的阻力。”姜明安说。
　　姜明安告诉记者：“《行政强制法》是我国行政法制建设立法三部曲中即《行政处罚法》、《行政许可法》之后的第三部法律，虽然有个别问题还存在分歧，但主要争议的许多问题都达成了共识，有望通过。”
　　他说，各个地方不断发生的强制性事件让社会矛盾升级，使得中央领导这次也下了决心，必须要对行政强制进行规范和控制。
　　名词解释
　　《行政强制法》与《行政许可法》、《行政处罚法》并称行政“法典三部曲”，《行政处罚法》解决的是乱处罚，《行政许可法》解决的是乱审批，两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。
　　《行政强制法》需要解决的是规范行政强制行为。
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